Accesso civico: breve storia, forme e diffusione

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Per chi non lo sapesse, la percezione dell’assenza di corruzione tra chi ci governa o sul luogo di lavoro, è uno degli indici della felicità. O almeno così dice il World Happiness Report del 2020.  A questo proposito, nell’ Agenda 2030 per lo Sviluppo Sostenibile dell’ONU si mira a costruire istituzioni responsabili ed efficaci a tutti i livelli, capaci di combattere le ingiustizie.

Ma cosa e come si agisce se si vuole indagare quella percezione e, mettiamo il caso, ottenere una vera e propria consapevolezza sul potenziale fenomeno corruttivo? Prima di tutto serve trovare luoghi dove l’informazione sia al riparo dalle fake news, dalle eco-chambers e da tutti gli armonici della conoscenza parziale e interessata. Nel migliore dei mondi possibile, serve informarsi alla fonte, senza dover passare attraverso migliaia di norme inestricabili, per capire e dove possibile, intervenire.

Con questo articolo si vuole offrire supporto a chi volesse approfondire i metodi esistenti per interagire con la Pubblica Amministrazione (anche solo P.A.), informandosi direttamente da lei su di lei, nell’ottica di creare un dialogo informato tra cittadino e uffici amministrativi, in uno scenario che ci auguriamo possa davvero essere percepito come quello che è: win-win.

Con la famosa legge sul procedimento amministrativo, L. 241/1990, per la prima volta venne scritto nero su bianco come nasce un provvedimento e, quindi, come viene gestito il relativo procedimento. Già questo fu un grande passo verso la trasparenza perché consentì di capire e standardizzare, con evidenti benefici sul controllo. Serviva infatti aprire un varco nella fitta rete della pubblica amministrazione per permettere ai cittadini di acquisire consapevolezza sul funzionamento della P.A., cominciando anche a visionare documenti endo-procedimentali (ossia interni) che meglio potessero spiegare le ragioni di un provvedimento finale e fornissero un unico interlocutore a cui porre domande.

Su questo aspetto vale la pena specificare che, prima del 1990, esisteva un generale dovere di mantenere il segreto d’ufficio, per chi operasse nella Pubblica Amministrazione, che impediva di divulgare qualsiasi informazione a rischio di danneggiare non meglio specificati interessi privati o pubblici. La L.241 introdusse un nuovo strumento, noto come accesso documentale, tutt’ora in vigore, utilizzabile però solo da chi avesse potuto dimostrare di avere un interesse diretto, concreto e attuale su quel determinato procedimento. Tant’è vero che non mancarono le occasioni di diniego all’accesso per istanze troppo generiche promosse da soggetti non direttamente collegati al provvedimento. 

Si è dovuto attendere il 2013 per cominciare a parlare di un coinvolgimento dei cittadini anche privo di un “titolo”, di quell’interesse qualificato di cui si è detto. E’ infatti il d.lgs.33 del 2013 che sancisce l’inizio concreto (quello ideologico lo dobbiamo alla L. 190/2012) di una rivoluzione amministrativa che parla di trasparenza in modo esplicito, e che obbliga le pubbliche amministrazioni tutte a impararne il linguaggio. In buona sostanza una serie di dati, che per loro natura necessitano di essere resi noti o controllati, devono essere pubblicati per rendere immediata la loro conoscenza ai cittadini, tenuti solo ad accedere al sito di interesse nella sezione dedicata (Amministrazione Trasparente) senza dover dimostrare o pagare nulla. 

Ma cosa avviene se questi dati non si trovano? E’ qui che nasce una nuova forma di accesso, il c.d. accesso civico semplice (art. 5 d.lgs. 33 del 2013), un assist al cittadino per spingere la P.A. a ottemperare a un proprio obbligo. Si accede con questa modalità a tutti quei dati che per legge (d.lgs. 33 del 2013 appunto) devono essere pubblicati e che, con riferimento all’oggetto, riguardano una grande quantità di procedimenti sulla totalità delle amministrazioni. Il cittadino non ha bisogno di dimostrare alcun interesse specifico e/o collegamento diretto con i dati che cerca, ma può esercitare il proprio diritto rivendicando la semplice posizione di cittadino appunto, volenteroso di vedere cosa fa e come si comporta la propria amministrazione per esempio, quando gestisce i famosi “soldi pubblici”.

Ma le rivoluzioni non si fermano: è nel 2016 che possiamo dire di avere raggiunto il più grande dei traguardi con il decreto legislativo n. 97 del 2016 noto a tutti come FOIAFreedom of Information Act.
Quello che nel 2016 si afferma è infatti un diritto fondamentale (ossia che ne possono essere descritte le modalità di esercizio ma non ne possono essere ridotti gli ambiti) che dà applicazione nel nostro paese all’art. 10 della CEDU (Carta Europea dei Diritti dell’Uomo del 1953):

  1. Ogni persona ha diritto alla libertà d’espressione. Tale diritto include la libertà d’opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza che vi possa essere ingerenza da parte delle autorità pubbliche e senza considerazione di frontiera. Il presente articolo non impedisce agli Stati di sottoporre a un regime di autorizzazione le imprese di radiodiffusione, di cinema o di televisione.
  2. L’esercizio di queste libertà, poiché comporta doveri e responsabilità, può essere sottoposto alle formalità, condizioni, restrizioni o sanzioni che sono previste dalla legge e che costituiscono misure necessarie, in una società democratica, per la sicurezza nazionale, per l’integrità territoriale o per la pubblica sicurezza, per la difesa dell’ordine e per la prevenzione dei reati, per la protezione della salute o della morale, per la protezione della reputazione o dei diritti altrui, per impedire la divulgazione di informazioni riservate o per garantire l’autorità e l’imparzialità del potere giudiziario.

Il decreto legislativo n. 97 del 2016 ha modificato il d.lgs. 33 del 2013 affiancando all’accesso civico semplice quello cosiddetto generalizzato per promuovere la partecipazione attiva dei cittadini all’attività amministrativa e “favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche”.

Qual è la differenza? Si può accedere a qualunque dato, anche non annoverato nel d.lgs. 33 del 2013 tra quelli a pubblicazione obbligatoria. Non tutto è visionabile e i provvedimenti normativi che abbiamo citato lo spiegano bene. Abbiamo fatto, per fortuna, grossi passi in avanti, escludendo quale limite qualsiasi presunto danno alla P.A. ma resta ancora necessario tutelare alcune posizioni particolari: per i privati la privacy (solo se persone fisiche e non se società), la libertà e la segretezza della corrispondenza, gli interessi economici e commerciali (come i segreti commerciali); per la P.A la sicurezza pubblica e l’ordine pubblico, la sicurezza nazionale, la difesa e le questioni militari, le relazioni internazionali, la politica e la stabilità finanziaria ed economica dello Stato, le indagini sui reati, il regolare svolgimento di attività ispettive. 

Si sono mossi dei passi decisivi che mirano quindi, e forse questo è spesso equivocato, a innescare un circolo virtuoso tra cittadini e amministrazione, non già a mettere gli uni contro gli altri. 

Tutte le forme di accesso sono gratuite, con il solo eventuale e predeterminato contributo alle spese tecniche (copie, CD, ecc.) che dovrebbe essere sempre evitato preferendo la trasmissioni dei documenti, quando possibile, in formato elettronico.

Cosa avviene se l’accesso viene negato fuori dai casi previsti? E, ancora peggio, se non si riesce ad avere alcuna comunicazione dalla P.A. cui si è fatta domanda? Le vie sono diverse. Si può chiedere un riesame al Responsabile della  prevenzione della corruzione e della trasparenza interno all’amministrazione; si può avviare un ricorso presso il T.A.R. competente (con tutti gli oneri e gli onori che ne conseguono) ma si può anche rivolgersi al Difensore civico regionale (se esistente) che, tra le sue varie e preziose funzioni, è tenuto a supportare i cittadini in queste ipotesi quando l’amministrazione a cui ci si rivolge è un ente locale.

La domanda sorge spontanea: questi metodi partecipativi funzionano? Diciamo che i numeri sono ancora contenuti e spesso legati a specifici eventi di particolare risonanza mediatica. Nel 2019 il Dipartimento per la funzione  pubblica, con Circolare nr. 1 del 2019, ha incentivato le pubbliche amministrazioni a trovare soluzioni tecnologiche in grado di ottimizzare e velocizzare gli accessi. Effettivamente la compilazione di form, la consultabili on-line dei dati, la velocità dei tempi di risposta appare, insieme alla formazione dei cittadini e dei funzionari pubblici, l’unica via per aggiungere elasticità e concretezza ad un settore ancora in via di sviluppo, ma ricco di potenzialità.

In fondo, Norberto Bobbio diceva che la trasparenza (anche e soprattutto delle leggi) è uno dei principi cardine della democrazia e certamente non possiamo, ora più di allora, che condividere.

Quali fonti consultare per un’informazione corretta: 

  • Le linee guida dell’ ANAC sono reperibili a questo link
  • Leggi le circolari del Ministero per la Funzione Pubblica: trovi qui la nr. 2 del 2017 e qui la nr. 1 del 2019
  • Leggi il sito del FOIA, dove si trovano anche webinar e dati di monitoraggio nonché un’aggiornata sezione di Domande&Risposte
  • Il sito del difensore civico della Regione Piemonte lo trovi qui
  • Leggi qui l’ articolo di approfondimento sul Diritto di Sapere e sul decreto legislativo n. 97 del 2016 noto a tutti come FOIAFreedom of Information Act.
  • Leggi qui l’articolo di approfondimento sul “whistleblowing”, uno strumento giuridico per favorire la denuncia di reati di corruzione nell’amministrazione pubblica.

 

Articolo di Giulia Schiavetti – Equipe Common – Covid, gruppo di volontarie/i e studentesse/studenti del Master APC per l’elaborazione di strategie di monitoraggio civico sulla pandemia

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